Introdução
O recente questionamento da integridade das Empreiteiras no trato com os dinheiros públicos, incluindo a validade de seu lobby junto aos poderes contratantes, suscita diversas reflexões a respeito do modus-atuandi das empresas de engenharia que servem ao Poder Público, sobretudo na atividade de comercialização de seus serviços e produtos.
No que tange à formalização dos contratos, que finalizam a comercialização e dão início ao fornecimento de serviços, obras e equipamentos, bem ou mal, parece que a nova Lei de Licitações e Contratos que vigora desde 21.06.93 sob o nº 8.666, busca cercear vícios e suas conseqüências danosas ao processo.
Ao mesmo tempo, amplia as chances de empresas menores em disputar contratos, assim estimulando a benéfica competitividade nesse amplíssimo mercado de trabalho.
A Lei nº 8.666 consiga que obras só poderão ser licitadas a partir de Projeto Básico capaz de definir com precisão o objeto da licitação e, consequentemente, ser acompanhado de orçamento detalhado das obras e fornecimentos em questão.
O espírito do legislador é claro e objetivo: a partir de uma especificação perfeita da obra pretendida, portanto uniforme para todos os licitantes habilitados, a disputa se ateria aos preços ofertados. E vai além: estabelece que se analisem criteriosamente os limites de aceitação dos preços propostos, buscando impedir contratação de valores muito baixos que caracterizem inexequibilidade do objeto, ou muito elevados, incompatíveis com a realidade do mercado, assim visando proteger o investimento público contra prejuízos decorrentes de má gestão.
Para que se impusesse tais conceitos e critérios às licitações de obras e fornecimentos, como se vê, houve necessidade de lançar mão, como pré-requisito, da existência do Projeto Básico.
Mais uma vez, a mesma Lei nº 8.666 contempla os procedimentos para licitação e contratação dos serviços de projetos e consultoria em geral. Desta, no entanto, o espírito do legislador, pela própria natureza intelectiva e criativa desses serviços, não conseguiu a mesma nitidez e objetividade do critério de escolha da proposta mais vantajosa e segura. Em sua maior parte, os referenciais dos projetos desejados não têm condições de prévia definição e daí, o legislador se viu obrigado à criação da subjetiva modalidade de “melhor técnica” como critério principal ou auxiliar para eleger a proposta mais interessante.
Aqui cabe a primeira reflexão sobre o assunto em pauta.
Aspectos Legais e Controversos
Antes da Lei nº 8.666, sob a égide do Decreto-Lei nº 2.300, não havia uma clara obrigação de se licitar projetos. A escolha de uma empresa de projetos, sobretudo em empreendimentos de maior responsabilidade ou magnitude, partia da pressuposição da confiança na especialização da empresa a contratar. Esta então era convidada a montar um escopo dos trabalhos, à luz do explícito conhecimento do problema, o qual era discutido e ajustado com o poder contratante. Subsidiariamentese atribuía o preço à execução dos serviços pertinentes. Não era raro, porém se evitava estabelecer certames para contratação de projetos, pois o trabalho de elaboraçção de uma proposta técnica seriamente estudada, costuma ser amplo, antecipando a própria atividade profissional colimada e, consequentemente, de alto custo para a empresa proponente.
A abertura do D.L. nº 2.300 para uma contratação direta estava no preceito da notória especialização. Sem dúvida, este preceito pode ser subjetivo e até possibilitar discriminações entre empresas com similar especialização notória, bem como manter permanentemente à margem de tal mercado, empresas nascentes e de grande potencial para atingir maior conceito e divulgação no meio técnico. Este fato suscitou muitos debates no meio técnico-profissional, inconclusos a nosso ver.
A despeito do enorme risco econômico imputado às empresas projetistas, em decorrência de continuarem a ter que elaborar caríssimos estudos prévios apresentados em suas propostas, a nova Lei de Licitações pôs fim ao debate sobre a notória especialização, obrigando o Poder público a licitar projetos.
Independentemente do mérito da questão, este ato está propiciando igualdade de oportunidades para empresas diversas, antigas e novas, grandes e pequenas, mais e menos conhecidas do público geral, na disputa de contratos.
Restou para o Poder Público, a difícil tarefa de optar pela “melhor técnica”, dadas às nuances subjetivas que envolvem tal julgamento comparativo. Não obstante, poder-se-á louvar votos de confiança na competência profissional e notório saber dos julgadores dos certames …
Entretanto, os argumentos dos debates anteriores a respeito da notória especialização e da inexigibilidade de licitação de projetos não foram sepultados.
Passa-se assim à segunda reflexão sobre o assunto em pauta.
Aspectos Técnico-Profissionais
Um empreendimento que envolva a Engenharia, à semelhança dos demais, inevitavelmente passa por diversas fases, subseqüentes e, de certo modo, obedecendo a uma hierarquia de precedência.
Inicialmente é detectada a necessidade ou oportunidade por parte do promotor do empreendimento, a partir do que passa-se à fase da Engenharia Consultiva:
– procede-se aos estudos técnicos preliminares que fixam índices sobre a atratividade do empreendimento;
– segue-se com estudos da viabilidade técnica e econômica do objeto, ocasião em que os primeiros valores são assumidos com determinada faixa de aproximação e os resultados dão condições de se avaliar a efetiva condição de prosseguir nos trabalhos;
– elabora-se o projeto básico, onde adota-se a configuração final, dimensionam-se as estruturas componentes das obras e preparam-se as especificações técnicas.
Em seguida, passa-se à fase de implantação do empreendimento com a execução das obras, atividades esta de Engenharia de Construção, típica e diferente da Engenharia Consultiva. Mesmo nesta fase, a Consultoria ainda atua, procedendo-se à Engenharia de Projetos, para o detalhamento executivo das obras e à Engenharia de Gerenciamento, para o acompanhamento, assessoramento técnico e fiscalização da construção.
Uma vez implantado o empreendimento, passa-se à operação e uso dos mesmos, que envolve, em maior ou menor grau, o concurso de profissionais engenheiros em atividades peculiares de vistorias e manutenção.
Vê-se logo que, no campo da Engenharia, num empreendimento há três modalidades diferenciadas de emprego de profissionais engenheiros.
– Consultor/projetista;
– Construtor/montador; e
– Operador/mantenedor.
Na primeira fase, os estudos e projetos exigem somente a aplicação da Engenharia Consultiva, cuja forma de trabalho é altamente intelectiva, típica de gabinete, exigindo criatividade e abstração. Na segunda fase, a implantação exige a alocação de outro tipo de profissional engenheiro cuja obrigação é materializar no campo as obras e montar os eventuais equipamentos constantes do projeto, seguindo as especificações correspondentes. São as equipes das Empreiteiras e Montadoras. Na terceira e última fase, outro tipo de profissional engenheiro é requerido: aquele vocacionado para a operação e manutenção de obras civis e equipamentos, com atividades rotineiras.
Embora a formação acadêmica dos engenheiros seja a mesma, na vida prática os caminhos profissionais que lhes tenham sido oferecidos são muito diferenciados, com características próprias e filosofias de trabalho particulares, os quais ao longo do tempo vão forjando experiências distintas, jargões peculiares, raciocínios desiguais, interesses personalizados.
Para um leigo em engenharia, que não tenha acompanhado de perto as três modalidades desse exercício profissional, parece que basta chamar o engenheiro, em geral o empreiteiro-construtor, para que o problema seja resolvido. Não é bem assim: por simples que seja o empreendimento de engenharia, necessariamente há que se percorrer as três fases citadas; cada uma requerendo um tipo diferente de atuação profissional.
Por isso, nas longas discussões sobre a notória especialização do engenheiro consultor e de projetos, várias vezes foi feito um paralelo profissional deste com o médico. Ou seja, quando uma pessoa chama o médico, o faz em irrestrita confiança na sua capacitação, sabendo-se que no mais das vezes, o preço de sua consulta não será exagerado e nem explorativo. Portanto, convocar um engenheiro consultor (médico), para a obtenção de um estudo/projeto (diagnóstico/receita), envolve uma relação de estreita confiança e livre opção.
Hoje, com a Lei nº 8.666, a opção já não é tão livre, a confiança terá que ser adquirida e os honorários que já eram pequenos ficarão menores devido à concorrência.
Prosseguindo no paralelo entre o engenheiro consultor e o médico, e considerando que todas as profissões são igualmente meritórias e não hierárquicas, ousa-se neste momento traçar outras comparações.
O engenheiro consultor tem como paralelo o farmacêutico ou o médico especialista. A partir do projeto (diagnóstico e receita), executa-se a construção (avia-se o medicamento ou procede-se à cirurgia).
Isso significa que encomendar um empreendimento de engenharia a um empreiteiro é o mesmo que ao sentir-se doente, ir consultar um farmacêutico. Pode até ser que o farmacêutico acerte e cumpra sua função de vender remédios que curam. Mas há o risco permanente de o paciente sair com um medicamento inadequado ou tomá-lo em doses excessivas ou insuficientes. O cirurgião, que cobra caro, certamente quererá operar, pois é essa a solução a que está habituado e, de repente, o doente se complicará ainda mais.
Assim, filosoficamente, não há como misturar e dar tratamento idêntico às contratações de engenheiros consultores e de engenheiros construtores.
Apesar das suas sutis deficiências, a Lei nº 8.666 atentou para o problema , mas o que antecede à licitação, ou seja, à fase mais nobre da comercialização que é a detecção da oportunidade e a influência no consumidor (o Poder Público no caso), não ficou codificada de modo claro e irreprochável.
Para que essa atividade comercial seja correta só resta a persecução da ética, que concita à terceira
reflexão que se passa a expor.
Aspectos Éticos e Comerciais e os Equívocos
O Código de Ètica do Engenheiro, regulamentado pela Resolução nº 205 do Conselho Federal de Engenharia, Arquitetura e Agronomia, permite vislumbrar em seus nove artigos, que os deveres dos profissionais se dirigem a três públicos distintos:
– o público em geral;
– o meio profissional; e
– a clientela.
Com relação ao público em geral, ressalta o dever de bem servir à humanidade, sempre considerando a profissão como alto título de honra. Portanto, é dever do profissional de engenharia recusar-se a executar e impedir que sejam executados empreendimentos malversados, inúteis ou nocivos ao bem público.
Os principais deveres perante o meio técnico versam sobre a lealdade entre colegas da mesma equipe ou concorrentes, com especial destaque de não competir mediante reduções posteriores de preços já oferecidos.
Quanto à Clientela, os profissionais engenheiros têm por dever a prestação de serviços dentro da melhor técnica e, principalmente, só prestá-los se forem efetivos possuidores de sólido conhecimento da matéria contratada.
Sob tais preceitos de conduta profissional, a comercialização dos produtos de engenharia torna-se assunto delicado, sobretudo quando se considera que nem sempre o cliente contratante é engenheiro e assim, desconhece as normas de relacionamento profissional correndo o risco de arbitrar inadequadamente nas disputas comerciais.
Esse problema agrava-se no nascedouro dos empreendimentos de engenharia. O cliente sabe das necessidades e das metas almejadas. Porém, não sendo engenheiro, possui muita dificuldade em delimitar o problema com clareza e maior dificuldade ainda em equacioná-lo.
Ora, como um cliente público carente de assessoria segura de engenharia, sob a égide da Lei nº 8.666, poderá licitar os serviços técnicos que necessita?
Tal fato induz ao reconhecimento de que o principal e legítimo interesse comercial do Engenheiro
Consultor e de Projetos é a abordagem do cliente às voltas com seus problemas, oferecendo-lhe os serviços especializados imprescindíveis à boa condução da fase inicial dos empreendimentos solucionadores.
Porém, há um entrave estrutural no exercício da atividade: os custos da Engenharia Consultiva e de Projetos representam cerca de 10% do valor total dos empreendimentos, sendo os 90% restantes destinados à Engenharia de Construção.
Os custos de comercialização virgem da Engenharia Consultiva são elevadíssimos em relação ao valor presumível do contrato propugnado. Isto é um fator inibidor muito significativo para a deflagração de um processo comercial de Consultoria, sobretudo sabendo-se do risco, inevitável, de que poder-se-á gastar muito dinheiro orientando os primeiros passos do Cliente, e depois do caminho arrumado, em uma simples licitação, profissionais concorrentes que nada investiram antes, ganhem o contrato.
Por causa dessa evidência, quem acaba militando no campo comercial citado é o Empreiteiro. Os custos comerciais de abordagem inicial ao Cliente são praticamente os mesmos. Porém, os riscos econômicos do Empreiteiro são muitíssimo inferiores aos do Consultor, pois sua incidência sobre o valor do contrato pleiteado é nove vezes menor. E assim tem acontecido.
Por força dos diferenciados princípios vocacionais, a maneira de equacionar e resolver problemas por parte dos Empreiteiros é diferente daquela dos Consultores. Quando se trata de serviços técnicos primordiais, próprios da Consultoria, a assunção destes pelo Empreiteiro pode ser inadequada.
Nem sempre acontece a autocrítica do Empreiteiro para perceber que, eticamente, não deve resolver assuntos técnicos fora de sua alçada no exercício profissional. Mas independentemente desse mérito, a atual Lei nº 8.666 proíbe que o Projetista seja organizacionalmente ligado ao Empreiteiro.
Como visto, essa situação é típica de um impasse que, para melhor entendimento, utiliza-se um exemplo.
Suponha-se que o Prefeito de uma cidade com 30.000 habitantes resolva suprir toda a população com água tratada.
Em função das circunstâncias naturais da vida dessa pequena cidade, a Prefeitura não dispõe de um corpo técnico de profissionais engenheiros experientes em empreendimentos de infraestrutura.
No que toca à Engenharia, as pessoas do lugar estão habituadas à construção predial de casas térreas e, raramente, assobradas. Para tanto, contratam pequenos empreiteiros, mestres-de-obras práticos, cuja grande experiência no setor permite traçar um esboço do projeto, pouco elaborado, e dão início às obras, ao longo das quais vão resolvendo rotineiramente os detalhes de construção. E, via de regra, chega-se a bons resultados, apesar de alguns sobressaltos nos gastos, mal previstos inicialmente.
Pois bem, o Prefeito procura uma Empreiteira de porte médio sediada na Capital para resolver o seu problema de abastecimento, pois parece-lhe que é assim que deve ser feito.
Ou, em outra situação, o Prefeito é procurado pela Empreiteira, interessada em fazer obras, a qual lhe oferece e dá todo o apoio administrativo necessário, inclusive para captar recursos financeiros.
“Grosso modo”, sabe-se que os investimentos necessários para tais obras estarão na casa de US$ 3.000.000. Os projetos e o gerenciamento custarão algo em torno de US$ 300.000 e as obras US$ 2.700.000.
As atividades iniciais de comercialização e estudos técnicos preliminares, seguidas das atividades administrativas de montagem do processo, inclusive de pesquisa e diligenciamento de obtenção dos recursos, têm custo bastante variáveis, mas podem chegar a US$ 50.000, ou mais.
Ora US$ 50.000 são quase 17,0% do valor do contrato de Consultoria (em temos de negócios, uma taxa elevadíssima), e apenas 1,8% do valor do contrato das Obras (uma taxa muito aceitável para despesas
comerciais).
Por causa disso, dificilmente uma empresa de Consultoria se disporá à iniciativa de procurar o Prefeito e explicar a ele que o empreendimento nascerá corretamente com os seus préstimos profissionais. Mas, com a maior freqüência, é a empresa Empreiteira que fará a aproximação.
Se antes da Lei nº 8.666 já não era hábito a Empreiteira prestigiar e reconhecer os serviços de
Consultoria, com a atual proibição de interação, esta, com base na memória de obras similares antes executadas, traçará no papel um esboço graficamente bem desenhado, ao qual dará o nome de “Projeto do Sistema de Abastecimento de Água”. Quanto menor for a experiência profissional e quanto menor for o detalhe do estudo técnico, tanto maior será a tendência para o superdimensionamento da obra e tanto maior será sua estimativa de custo.
Do mesmo modo que já está incutido nos costumes que a gorjeta do garçom é de 10% (número inicialmente aleatório), a taxa de contingência destinada a suprir as deficiências dos projetos orçados é de 15 a 20% (também um número inicialmente aleatório).
Somando-se as taxas de superdimensionamento das obras às taxas de contingência orçamentária, tanto a Empreiteira quanto o Prefeito, passarão a racionar com custos mais de 30% superiores àqueles que deveriam realmente ser considerados.
Portanto, o “projeto” aparentemente veio “de graça”. As diferenças de custos finais do empreendimento serão muito maiores que o valor de um projeto tecnicamente correto. Ou, sob outro enfoque, com o mesmo dinheiro poderiam ser executadas mais obras.
Do ponto de vista formal do Empreiteiro, o que mais vale é o volume de faturamento. Se com o mesmo faturamento, este puder fazer mais obras também ficará satisfeito.
Porém, sem a participação efetiva do Consultor independente, esse ideal dificilmente será alcançado. E, mais uma vez, estará perpetrado o equívoco comumente cometido: o farmacêutico diagnosticando pelos sintomas evidentes, sem considerar os subjacentes; receitando pela bula que conhece; e vendendo o remédio que dispõe no estoque.
É de nosso entendimento ser legítimo as empresas de engenharia (Consultoras e Empreiteiras) atuarem junto aos poderes públicos, inclusive acompanhando a montagem dos respectivos orçamentos, para que vendam seus produtos nesse mercado. Além disso, também entendemos que a influência e o amparo técnico na definição dos empreendimentos é benéfico à população, respeitado o dever ético profissional e de cidadania de melhorar a qualidade de vida desse povo.
Mas as distorções de atuação comercial que foram apontadas, fruto das circunstâncias de desconhecimento de engenharia básica por parte das pequenas comunidades, do desbalanceamento dos valores contratuais entre a engenharia de construção e a engenharia de consultoria e das restrições legais de contratações, caracterizam uma situação indesejável.
Os equívocos privilegiam a incompetência, entendida como fuga do âmbito de ação. E a incompetência enseja malversação dos dinheiros públicos, com todos os prejuízos disso decorrentes (fraudes, desperdícios, cerceamento do progresso, crises…).
Esse impasse induz à quarta reflexão: como resolver a situação com os elementos atualmente disponíveis?
Sugestões para Melhor Análise do Tema
As grandes empresas públicas e as administrações municipais mais portentosas já estão aparelhadas e dispõem de corpo técnico permanente bem preparado para os estudos técnicos preliminares que definem os projetos básicos a licitar e contratar.
Porém, as Prefeituras de porte médio e pequeno, por não necessitarem permanentemente, não dispõem de um corpo técnico altamente experiente e capacitado para análises de tal tipo.
Propõe-se, como sugestão, uma ampla divulgação do assunto, desenvolvida de modo honesto, transparente e, por conseqüência, convincente, para que os prefeitos busquem contactar empresas consultoras ou consultores individuais, de grande experiência, para contratar diretamente seus préstimos profissionais em orientação, assessoria técnica e estudos preliminares necessários à subseqüente licitação de projetos básicos, obrigatórios para a futura licitação das obras.
Os contratos individuais ou de pequenas equipes para tal tipo de serviço, requerem a inquestionável notória especialização. A formulação de dados para referência de Projetos Básicos pode caracterizar em muitos casos, emergência em face de curtos prazos disponíveis e necessários para o processamento. Via de regra, os custos desses assessoramentos estão dentro dos limites de custo estatuídos na Lei nº 8.666 para dispensa de licitação. Daí, não é complicado dar um bom início aos empreendimentos municipais.
Em suma: informar para bem fazer.
Autor: Aluizio de Barros Fagundes, presidente do Instituto de Engenharia
