{"id":85523,"date":"2021-09-15T10:54:07","date_gmt":"2021-09-15T13:54:07","guid":{"rendered":"https:\/\/www.institutodeengenharia.org.br\/site\/?p=85523"},"modified":"2021-09-15T10:54:07","modified_gmt":"2021-09-15T13:54:07","slug":"por-francisco-christovam-agencia-reguladora-x-agencia-executiva-x-autoridade-metropolitana","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/www.institutodeengenharia.org.br\/site\/2021\/09\/15\/por-francisco-christovam-agencia-reguladora-x-agencia-executiva-x-autoridade-metropolitana\/","title":{"rendered":"Por Francisco Christovam \u2013 Ag\u00eancia Reguladora x Ag\u00eancia Executiva x Autoridade Metropolitana"},"content":{"rendered":"

A Lei N\u00ba 17.293, de 15 de outubro de 2020, que estabelece medidas voltadas ao ajuste fiscal e ao equil\u00edbrio das contas p\u00fablicas do Estado de S\u00e3o Paulo, autoriza a extin\u00e7\u00e3o de v\u00e1rios \u00f3rg\u00e3os da administra\u00e7\u00e3o p\u00fablica, incluindo a Empresa Metropolitana de Transportes Urbanos de S\u00e3o Paulo \u2013 EMTU\/SP, cuja constitui\u00e7\u00e3o foi autorizada pela\u00a0Lei N\u00ba 1.492, de 13 de dezembro de 1977<\/a>.<\/p>\n

Pelo item I, do artigo 35, da referida Lei N\u00ba 17.293\/20, o Poder Executivo fica autorizado a delegar \u00e0 Ag\u00eancia Reguladora de Servi\u00e7os P\u00fablicos Delegados de Transporte do Estado de S\u00e3o Paulo \u2013 ARTESP as fun\u00e7\u00f5es de regula\u00e7\u00e3o e fiscaliza\u00e7\u00e3o de todas as modalidades de servi\u00e7os p\u00fablicos de transporte autorizados, permitidos ou concedidos a entidades de direito privado, inclusive aqueles submetidos \u00e0 esfera institucional da Secretaria de Estado dos Transportes Metropolitanos.<\/p>\n

Assim, as atividades exercidas pela EMTU\/SP, cuja miss\u00e3o \u00e9 promover a qualidade da mobilidade urbana nas regi\u00f5es metropolitanas do Estado de S\u00e3o Paulo, estruturando e fiscalizando os servi\u00e7os de m\u00e9dia e baixa capacidade, passar\u00e3o a ser de responsabilidade da ARTESP, que tem como atribui\u00e7\u00e3o incentivar o desenvolvimento e assegurar a excel\u00eancia da presta\u00e7\u00e3o dos servi\u00e7os de transporte, por meio da regula\u00e7\u00e3o e fiscaliza\u00e7\u00e3o, mediando os interesses dos usu\u00e1rios, entidades reguladas e poder concedente.<\/p>\n

Vale destacar que, enquanto a EMTU\/SP \u00e9 uma empresa p\u00fablica, controlada pelo Governo do Estado de S\u00e3o Paulo, com caracter\u00edsticas de \u00f3rg\u00e3o gestor, a ARTESP \u00e9 uma ag\u00eancia reguladora, com atributos pr\u00f3prios de uma autarquia especial. Pode n\u00e3o parecer, mas a substitui\u00e7\u00e3o de uma empresa p\u00fablica por uma ag\u00eancia reguladora representa uma diferen\u00e7a muito grande no que se refere ao modelo de gest\u00e3o e de governan\u00e7a, particularmente no que diz respeito \u00e0s quest\u00f5es administrativas, financeiras, cont\u00e1beis e fiscais.<\/p>\n

Sem querer entrar no m\u00e9rito da decis\u00e3o pol\u00edtica que culminou com a promulga\u00e7\u00e3o da Lei N\u00ba 17.293\/20, atualmente, h\u00e1 uma discuss\u00e3o bastante acalorada sobre a conveni\u00eancia e oportunidade de transferir as atividades da EMTU\/SP para a ARTESP ou de se criar uma ag\u00eancia espec\u00edfica para regular, controlar e fiscalizar todas as atividades relacionadas com a mobilidade urbana nas regi\u00f5es metropolitanas de S\u00e3o Paulo, Baixada Santista, Vale do Para\u00edba, Sorocaba, Campinas, Ribeir\u00e3o Preto e S\u00e3o Jos\u00e9 do Rio Preto.<\/p>\n

No \u00e2mbito dessa discuss\u00e3o, cabe avaliar se esse novo \u00f3rg\u00e3o de gest\u00e3o deveria ser uma ag\u00eancia reguladora, uma ag\u00eancia executiva ou uma autoridade metropolitana e, ainda, se a entidade cuidaria apenas do transporte sobre pneus ou se incluiria tamb\u00e9m os transportes metro ferrovi\u00e1rios concedidos.<\/p>\n

As ag\u00eancias reguladoras s\u00e3o entidades integrantes da administra\u00e7\u00e3o p\u00fablica indireta, criadas sob a forma de autarquias em regime especial, respons\u00e1veis pela regulamenta\u00e7\u00e3o, controle e fiscaliza\u00e7\u00e3o de servi\u00e7os p\u00fablicos, atividades e bens transferidos ao setor privado. Segundo a legisla\u00e7\u00e3o aplic\u00e1vel, toda ag\u00eancia reguladora deve elaborar um plano estrat\u00e9gico que contenha os objetivos, as metas e os resultados estrat\u00e9gicos esperados, de acordo com o seu modelo de gest\u00e3o e suas compet\u00eancias regulat\u00f3rias, fiscalizat\u00f3rias e normativas.<\/p>\n

As ag\u00eancias reguladoras t\u00eam como caracter\u00edstica principal sua independ\u00eancia do Poder Executivo, por n\u00e3o se submeter a controle hier\u00e1rquico. Elas regulamentam a mat\u00e9ria de sua compet\u00eancia, decidem lit\u00edgios e sua autonomia se d\u00e1 pela liberdade de atua\u00e7\u00e3o pol\u00edtico-administrativa de seus diretores, pela soberania t\u00e9cnica decis\u00f3ria e normativa e pela autossufici\u00eancia or\u00e7ament\u00e1ria e financeira, decorrente de gest\u00e3o de seus recursos pr\u00f3prios.<\/p>\n

Na esfera federal, a gest\u00e3o, organiza\u00e7\u00e3o e o processo decis\u00f3rio das ag\u00eancias reguladoras s\u00e3o disciplinados pela Lei N\u00ba 13.848, de 25 de junho de 2019; por\u00e9m, no Estado de S\u00e3o Paulo, n\u00e3o h\u00e1 uma lei geral que oriente a cria\u00e7\u00e3o dessas entidades. As duas ag\u00eancias reguladoras paulistas, a Ag\u00eancia Reguladora de Servi\u00e7os P\u00fablicos Delegados de Transporte do Estado de S\u00e3o Paulo \u2013 ARTESP e a Ag\u00eancia Reguladora de Servi\u00e7os P\u00fablicos do Estado de S\u00e3o Paulo \u2013 ARSESP foram criadas pelas leis complementares N\u00ba 914, de 14\/01\/2002 e N\u00ba 1.025 de 07\/12\/2007, respectivamente.<\/p>\n

Na vis\u00e3o de Maria Sylvia Zanella di Pietro, professora de direito administrativo na Universidade de S\u00e3o Paulo \u2013 USP e ex-procuradora do Estado de S\u00e3o Paulo, ag\u00eancia executiva \u00e9 uma qualifica\u00e7\u00e3o dada \u00e0 autarquia ou funda\u00e7\u00e3o que celebre contrato de gest\u00e3o com o \u00f3rg\u00e3o a que se ache vinculada, para a melhoria da efici\u00eancia e redu\u00e7\u00e3o de custos. \u201cS\u00e3o, na realidade, autarquias ou funda\u00e7\u00f5es que,\u00a0em decorr\u00eancia dessa qualifica\u00e7\u00e3o, passam a submeter-se a regime jur\u00eddico especial\u201d (DI PIETRO, 2004, p. 401).<\/p>\n

As ag\u00eancias executivas tamb\u00e9m s\u00e3o pessoas jur\u00eddicas de direito p\u00fablico, que devem aperfei\u00e7oar os servi\u00e7os que prestam em troca de uma maior autonomia gerencial, or\u00e7ament\u00e1ria e financeira, recebendo algumas prerrogativas e privil\u00e9gios. Sua cria\u00e7\u00e3o, na esfera federal, est\u00e1 disciplinada pelos artigos 51 e 52 da Lei N\u00ba 9.649, de 27 de maio de 1998.<\/p>\n

O\u00a0status\u00a0de ag\u00eancia executiva n\u00e3o \u00e9 permanente, ou seja, uma vez extinto o contrato de gest\u00e3o, ela voltar\u00e1 a ser uma simples autarquia ou funda\u00e7\u00e3o. Por paralelismo jur\u00eddico, a desqualifica\u00e7\u00e3o tamb\u00e9m poder\u00e1 se efetivar via decreto, n\u00e3o levando \u00e0 extin\u00e7\u00e3o da pessoa jur\u00eddica, somente a despindo do qualitativo de ag\u00eancia executiva. Tais ag\u00eancias n\u00e3o se configuram como categoria nova de pessoas jur\u00eddicas e sua denomina\u00e7\u00e3o corresponde apenas a uma qualifica\u00e7\u00e3o ou denomina\u00e7\u00e3o atribu\u00edda \u00e0s autarquias ou funda\u00e7\u00f5es governamentais.<\/p>\n

As ag\u00eancias executivas se distinguem das ag\u00eancias reguladoras por n\u00e3o terem como objetivo principal o exerc\u00edcio do controle sobre particulares que prestam servi\u00e7os p\u00fablicos, que \u00e9 o objetivo fundamental das ag\u00eancias reguladoras. Enquanto as ag\u00eancias reguladoras s\u00e3o regidas por disciplina espec\u00edfica, cuja caracter\u00edstica seria a de atribuir prerrogativas especiais e diferenciadas a certas autarquias, as ag\u00eancias executivas existem para a execu\u00e7\u00e3o efetiva de certas atividades administrativas t\u00edpicas de Estado.<\/p>\n

Com a finalidade de integrar a organiza\u00e7\u00e3o, o planejamento e a execu\u00e7\u00e3o das fun\u00e7\u00f5es p\u00fablicas de interesse comum nas regi\u00f5es metropolitanas, o Estado de S\u00e3o Paulo possui a Ag\u00eancia Metropolitana da Baixada Santista \u2013 AGEM\/BS, a Ag\u00eancia Metropolitana de Campinas \u2013 AGEMCAMP e a Ag\u00eancia Metropolitana do Vale do Para\u00edba e Litoral Norte \u2013 AGEMVALE, criadas pelas leis complementares N\u00ba 853, de 23\/12\/1998, N\u00ba 946, de 23\/09\/2003\u00a0e N\u00ba 1.258, de 12\/01\/2015, respectivamente.<\/p>\n

Segundo Paulo\u00a0Eduardo Garrido\u00a0Modesto, professor de direito administrativo na Universidade Federal da Bahia \u2013 UFBA e presidente do Instituto Brasileiro de\u00a0Direito P\u00fablico, em Regi\u00e3o Metropolitana, Estado e Autonomia Municipal: a governan\u00e7a interfederativa em quest\u00e3o<\/em>, publicado na Revista Colunistas de Direito do Estado, edi\u00e7\u00e3o N\u00ba 66, de janeiro de 2016, \u201c… nossa Constitui\u00e7\u00e3o foi lac\u00f4nica quando tratou da\u00a0coordena\u00e7\u00e3o ou coopera\u00e7\u00e3o entre as unidades da Federa\u00e7\u00e3o.\u201d Na sua opini\u00e3o, essa insufici\u00eancia normativa \u00e9 grave, pois quase todo problema municipal hoje \u00e9\u00a0problema interfederativo ou intermunicipal e as quest\u00f5es urbanas s\u00e3o quase sempre metropolitanas.<\/p>\n

Uma autoridade metropolitana, \u00e0 semelhan\u00e7a do que existe em outros pa\u00edses, \u00e9 o ente respons\u00e1vel pela integra\u00e7\u00e3o do planejamento, organiza\u00e7\u00e3o, execu\u00e7\u00e3o, regula\u00e7\u00e3o e fiscaliza\u00e7\u00e3o das atividades p\u00fablicas de interesse dos munic\u00edpios que integram uma regi\u00e3o\u00a0metropolitana e funciona como uma inst\u00e2ncia de governo, infra estadual e supra municipal. Em ess\u00eancia, \u00e9 um instrumento importante para potencializar melhorias nos servi\u00e7os p\u00fablicos intermunicipais e pode cuidar de um ou mais servi\u00e7os de interesse p\u00fablico (transporte, tr\u00e2nsito, sa\u00fade, educa\u00e7\u00e3o, saneamento, entre outros).<\/p>\n

A autoridade metropolitana, na legisla\u00e7\u00e3o brasileira, ainda carece de uma regulamenta\u00e7\u00e3o mais apropriada, para se tornar uma entidade da administra\u00e7\u00e3o p\u00fablica, muito embora a Lei Federal n\u00ba 13.089\/2015, com as altera\u00e7\u00f5es trazidas pela Lei 13.683\/2018 (Estatuto da Metr\u00f3pole), estabele\u00e7a princ\u00edpios, diretrizes espec\u00edficas, diretrizes gerais e estrutura b\u00e1sica para a governan\u00e7a interfederativa de regi\u00f5es metropolitanas e de aglomera\u00e7\u00f5es urbanas. Entretanto, essa legisla\u00e7\u00e3o \u00e9 omissa no que se refere \u00e0 entidade da administra\u00e7\u00e3o p\u00fablica que se incumbir\u00e1 da execu\u00e7\u00e3o, regula\u00e7\u00e3o e fiscaliza\u00e7\u00e3o das atividades e dos servi\u00e7os p\u00fablicos intermunicipais ou inter-regionais.<\/p>\n

Observado o regramento de car\u00e1ter geral trazido pela legisla\u00e7\u00e3o federal, caber\u00e1 ao Estado e aos Munic\u00edpios adotarem medidas direcionadas \u00e0 promo\u00e7\u00e3o da reg\u00eancia interativa, na forma definida pela lei.\u00a0Como ponto de partida, para o caso em discuss\u00e3o, h\u00e1 que se adaptar o regramento institucional do Estado, no sentido de incluir, de maneira complementar, esse novo n\u00edvel de governo, com autonomia pol\u00edtica, jur\u00eddica, administrativa, financeira, or\u00e7ament\u00e1ria, t\u00e9cnica e de organiza\u00e7\u00e3o. Sua lei de cria\u00e7\u00e3o dever\u00e1 estabelecer o plano em que se dar\u00e1 a sua rela\u00e7\u00e3o institucional com o Governo do Estado e com os Munic\u00edpios que a constituem, bem como definir poderes, compet\u00eancias e limites de atua\u00e7\u00e3o, para a gest\u00e3o dos servi\u00e7os e das atividades sob sua responsabilidade.<\/p>\n

Em fun\u00e7\u00e3o da sua autonomia, a autoridade metropolitana deve atuar como o poder concedente de todos os servi\u00e7os p\u00fablicos comuns aos munic\u00edpios que a integram e pode, inclusive, assumir a gest\u00e3o, controle e fiscaliza\u00e7\u00e3o de servi\u00e7os p\u00fablicos espec\u00edficos de um dado munic\u00edpio, se previsto na sua lei de cria\u00e7\u00e3o.<\/p>\n

Ela \u00e9 muito mais do que um modelo de gest\u00e3o ou de governan\u00e7a, que busca a efici\u00eancia, efic\u00e1cia e efetividade nas decis\u00f5es pol\u00edticas e difere de uma ag\u00eancia reguladora, entre outros aspectos, pela forma de escolha dos seus dirigentes e pela maneira como as decis\u00f5es s\u00e3o tomadas. Enquanto nas ag\u00eancias a indica\u00e7\u00e3o dos administradores e as decis\u00f5es estrat\u00e9gicas s\u00e3o de responsabilidade do governo central, nas autoridades metropolitanas a escolha dos dirigentes deve ser por elei\u00e7\u00e3o \u2013 direta ou indireta \u2013 e as decis\u00f5es s\u00e3o tomadas, preferencialmente, por todos os agentes envolvidos na presta\u00e7\u00e3o dos servi\u00e7os p\u00fablicos (governo, operadores e popula\u00e7\u00e3o).<\/p>\n

A figura da autoridade metropolitana n\u00e3o deve ser confundida com outras formas de organiza\u00e7\u00e3o conjunta de munic\u00edpios \u2013 comit\u00ea de bacia, c\u00e2maras setoriais, associa\u00e7\u00e3o de munic\u00edpios, conv\u00eanio de coopera\u00e7\u00e3o, condom\u00ednio intermunicipal e cons\u00f3rcio p\u00fablico, entre outros. O cons\u00f3rcio p\u00fablico, em especial, \u00e9 uma pessoa jur\u00eddica, de direito p\u00fablico ou de direito privado, criado por lei, com a finalidade de executar a gest\u00e3o associada de servi\u00e7os p\u00fablicos sob responsabilidade de entes federados \u2013 Uni\u00e3o, Estados, Distrito Federal e Munic\u00edpios \u2013, com vistas ao planejamento, regula\u00e7\u00e3o e execu\u00e7\u00e3o de atividades gerais ou de servi\u00e7os p\u00fablicos de interesse comum. Sua regulamenta\u00e7\u00e3o est\u00e1 estabelecida na Lei Federal N\u00ba 11.107\/2005.<\/p>\n

Assim, os institutos n\u00e3o se misturam, mas se complementam no objetivo primeiro de aprimorar a governan\u00e7a administrativa em prol dos servi\u00e7os postos \u00e0 disposi\u00e7\u00e3o da sociedade, em especial, a mobilidade urbana. Ainda veremos grandes debates sobre o futuro da EMTU\/SP, bem como sobre as organiza\u00e7\u00f5es governamentais, criadas e a serem criadas pelo Estado.<\/p>\n

_______________________________________________________________________<\/p>\n

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(*) Francisco Christovam \u00e9 assessor especial do Sindicato das Empresas de Transporte Coletivo Urbano de Passageiros de S\u00e3o Paulo \u2013 SPUrbanuss e, tamb\u00e9m, membro da Federa\u00e7\u00e3o das Empresas de Transportes de Passageiros do Estado de S\u00e3o Paulo \u2013 FETPESP, da Associa\u00e7\u00e3o Nacional de Transportes P\u00fablicos \u2013 ANTP, do Conselho Diretor da Associa\u00e7\u00e3o Nacional das Empresas de Transportes Urbanos \u2013 NTU, da Confedera\u00e7\u00e3o Nacional dos Transportes \u2013 CNT e do Conselho Consultivo do Instituto de Engenharia.<\/p>\n

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*Os artigos publicados com assinatura, n\u00e3o traduzem necessariamente a opini\u00e3o do Instituto de Engenharia. Sua publica\u00e7\u00e3o obedece ao prop\u00f3sito de estimular o debate dos problemas brasileiros e de refletir as diversas tend\u00eancias do pensamento contempor\u00e2neo<\/em><\/p>\n<\/div>\n<\/article>\n<\/div>\n<\/div>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"

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